Tolérance d'engagement : 9 716 exceptions à la loi

Le mot est du droit, et il dit tout. Tolérer, dans la langue juridique, c’est s’abstenir de sanctionner ce que l’on n’autorise pas. Le ministère de l’Éducation appelle « tolérance d’engagement » l’acte par lequel il autorise un centre de services scolaire à confier une classe à une personne qui n’a pas le droit de l’enseigner. Il en a délivré 1 090 en 2015-2016. Il en a délivré 9 716 en 2024-2025. Entre les deux, l’article 25 de la Loi sur l’instruction publique n’a pas changé d’un mot : le ministre peut, « dans une situation exceptionnelle », autoriser l’engagement de personnes sans autorisation d’enseigner. La situation exceptionnelle a été constatée neuf mille sept cent seize fois en une année.

Ces chiffres viennent du ministère lui-même, dans une réponse à une demande d’accès à l’information du 6 février 2026, que Le Devoir a rapportée. Ils méritent d’être relus avec la loi en main, parce que c’est la loi, et non la pénurie, qui est mon sujet.

Ce que la loi promet

La Loi sur l’instruction publique est construite sur une promesse simple. L’article 1 donne à toute personne le droit aux services d’enseignement primaire et secondaire. L’article 23 fixe la condition de ce service : pour enseigner, il faut être titulaire d’une autorisation d’enseigner délivrée par le ministre. Le législateur a prévu quatre exceptions étroites, dont le suppléant occasionnel et l’enseignant à la leçon, puis une cinquième, à l’article 25, pour la situation exceptionnelle.

Le ministère, lui, la définit dans son guide de 2025 comme « une permission qui autorise un établissement scolaire à engager une personne non légalement qualifiée ». L’employeur doit attester qu’aucun titulaire d’une autorisation n’est disponible ; le bénéficiaire doit détenir un diplôme de cinquième secondaire et une formation universitaire, terminée ou non. Les quatre premières tolérances valent deux années scolaires chacune, les deux suivantes une année : dix ans au total pour la même personne chez le même employeur. Le même guide précise que cette expérience ne remplace pas la formation initiale, ne mène à aucune autorisation d’enseigner et n’ouvre aucun accès au statut d’enseignant régulier. Dix ans d’exception, sans sortie.

Ce que la loi couvre

Voici la courbe, telle que le ministère la donne : 1 090 tolérances en 2015-2016, 2 048 en 2018-2019, 3 757 en 2020-2021, 6 484 en 2022-2023, 9 716 en 2024-2025. En formation générale, la discipline la plus touchée est le préscolaire et le primaire, avec 2 342 tolérances la dernière année ; l’adaptation scolaire en compte 1 420, contre 92 dix ans plus tôt. Les élèves qui ont le plus besoin d’un enseignant formé sont ceux à qui la loi en garantit le moins.

La tolérance n’est d’ailleurs que la partie visible. Pour 2023-2024, le ministère compte, en formation générale des jeunes dans le réseau public, 84 218 enseignants légalement qualifiés, 7 933 non qualifiés sous tolérance et 36 621 non qualifiés sans tolérance, suppléants et enseignants à la leçon pour l’essentiel : 44 554 personnes sur 128 772, plus d’un tiers des personnes ayant enseigné cette année-là. En 2020-2021, la Vérificatrice générale avait déjà compté plus de 30 000 personnes non légalement qualifiées, et reproché au ministère de ne pas s’être « assuré de disposer de données complètes et à jour ». Et le contrôle que la loi prévoit ? Pour 2024-2025, le ministère rapporte 78 refus, tous réseaux confondus. Soixante-dix-huit refus pour 9 716 tolérances : l’exception est accordée dans plus de 99 % des cas.

Ce que l’élève peut faire

Rien, ou presque, et c’est ici que la pénurie devient une question de droit. La Charte des droits et libertés de la personne reconnaît à l’article 40 le droit à l’instruction publique gratuite, mais « dans la mesure et suivant les normes prévues par la loi ». Comme les autres droits économiques et sociaux, il ne jouit pas de la prépondérance de l’article 52 ; la Commission des droits de la personne le rappelle elle-même : ce sont les lois ordinaires qui en définissent la portée, ce que la Cour suprême a confirmé dans Gosselin en 2002. La norme prévue par la loi, ici, c’est l’article 23. Et l’article 25 en est la dérogation légale.

L’élève dont la classe est confiée à une personne sous tolérance reçoit donc un service conforme à la loi. Il peut porter plainte au protecteur régional de l’élève, dont la loi permet de saisir pour un service que l’on a reçu ou que l’on aurait dû recevoir ; le protecteur formule des conclusions et des recommandations dans les vingt jours ouvrables, et le centre de services a dix jours pour dire s’il y donne suite ou pour motiver son refus. Une recommandation, pas une ordonnance. Quant à une action en responsabilité civile, elle supposerait une faute ; or un centre de services qui engage en vertu d’une tolérance ministérielle fait exactement ce que le ministre l’a autorisé à faire. Je ne connais aucune décision qui ait reconnu à un élève un droit subjectif à un enseignant qualifié, et je ne crois pas qu’un tribunal puisse en créer un contre le texte de l’article 25.

Ailleurs, l’exception a une date de péremption

L’Ontario connaît le même mécanisme, sous le nom de lettre de permission. Le règlement 142/08 impose au conseil scolaire d’afficher le poste au moins dix jours, de prouver qu’aucun candidat agréé ne s’est présenté, et limite la lettre à douze mois. Le Québec accorde deux ans par tolérance, et jusqu’à dix ans. Dans un cas, la loi oblige à refaire chaque année la démonstration que l’exception est encore exceptionnelle ; dans l’autre, elle permet de l’oublier pendant une décennie.

L’objection : mieux vaut un adulte compétent qu’une classe vide

L’objection est sérieuse et je la reprends telle qu’on me la fera. Non légalement qualifié ne veut pas dire incompétent : dans l’enquête de Harnois et Sirois publiée en 2022, 64 % des répondants non qualifiés détenaient au moins un diplôme universitaire, 70 % avaient étudié en éducation et 84 % souhaitaient obtenir une autorisation. Le gouvernement a multiplié les parcours accélérés vers le brevet, plus de cinquante programmes universitaires, dont des diplômes de 30 crédits réservés aux bénéficiaires d’une tolérance ; en novembre 2024, il a élargi l’autorisation provisoire aux titulaires d’un baccalauréat disciplinaire promis à un emploi. Et l’alternative à la tolérance, à la rentrée, n’est pas un enseignant qualifié : c’est une chaise vide.

Mais l’objection répond à une question que je ne pose pas. Je ne demande pas s’il faut engager ces personnes ; il le faut. Je demande ce que vaut une règle dont la dérogation est accordée 9 716 fois et refusée 78. Le Conseil supérieur de l’éducation, en 2022, réclamait déjà un équilibre entre l’urgence de combler les postes et « l’exigence de qualité de la formation initiale ». Quatre ans plus tard, l’urgence a absorbé l’exigence, et la loi n’a pas bougé. C’est cela, maquiller : conserver le texte qui rassure, le principe de l’article 23, tout en gouvernant par la dérogation de l’article 25, sans jamais avoir à dire au législateur que la norme a changé.

Nommer la règle

Je crois que le droit doit décrire ce qu’il régit, et qu’une exception accordée neuf mille fois n’est plus une exception mais une politique publique qui refuse son nom. Deux voies s’offrent au prochain législateur, quel qu’il soit. La première est honnête et inconfortable : inscrire dans la loi un second statut, avec ses conditions, son accompagnement obligatoire et sa durée maximale courte, comme l’Ontario, et rendre au mot exception son sens. La seconde est plus exigeante : conserver l’article 23 tel quel, mais donner à l’élève ce qui lui manque, un droit opposable à un enseignement qualifié, assorti d’un mécanisme qui oblige l’État à s’expliquer chaque fois qu’il y déroge.

Entre les deux, il y a la situation actuelle, celle d’une promesse légale que 9 716 tolérances viennent suspendre chaque année sans qu’aucun élève puisse en demander compte. Combien de dérogations une règle peut-elle absorber avant qu’on cesse de l’appeler une règle ?

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