Enseignants non légalement qualifiés : l’exception dure

En 2024-2025, 45 754 enseignants québécois n’étaient pas légalement qualifiés, soit 34,79 % du corps enseignant, selon des données du ministère de l’Éducation nationale obtenues par Le Devoir et publiées le 5 novembre. Derrière cette proportion se cachent deux régimes juridiques distincts : une dispense que la loi accorde aux suppléants, et une exception que l’article 25 réserve aux situations exceptionnelles, mais que le ministère délivre désormais par milliers.

Ce que mesure vraiment le chiffre du tiers

La série transmise par le ministère au Devoir dessine une pente, puis un plateau. En 2020-2021, 72,36 % des enseignants étaient légalement qualifiés ; l’année suivante, 67,33 % ; puis la proportion s’est stabilisée autour de 65 %, pour s’établir à 65,21 % en 2024-2025, l’année la plus récente disponible. La part des enseignants non légalement qualifiés est ainsi passée d’un peu plus du quart à un peu plus du tiers en quatre ans, et leur nombre a encore crû de 2,7 % en un an.

Le point de départ concorde avec le constat de la vérificatrice générale d’alors, Guylaine Leclerc. Dans son rapport de mai 2023, elle dénombrait 30 521 enseignants sans qualification légale sur 111 151 en 2020-2021, soit environ 27,5 %, en formation générale des jeunes du réseau public. La comparaison appelle une prudence de méthode : le périmètre exact des données publiées le 5 novembre n’est pas précisé, et les deux décomptes ne se superposent pas nécessairement à l’unité près. La tendance, elle, ne fait pas de doute.

Encore faut-il lire la statistique pour ce qu’elle est. Sur les 45 754 personnes recensées, 36 035, soit près de 79 %, faisaient de la suppléance occasionnelle. Les 9 719 autres enseignaient sous contrat grâce à une tolérance d’engagement. Ces deux groupes ne relèvent pas du même article de loi.

Article 23 : la règle et ses dispenses

La Loi sur l’instruction publique pose le principe à son article 23 : pour offrir l’éducation préscolaire ou enseigner au primaire et au secondaire, il faut être titulaire d’une autorisation d’enseigner déterminée par règlement du ministre. Brevet, autorisation provisoire, permis probatoire ou licence en formation professionnelle : le Règlement sur les autorisations d’enseigner en fixe les catégories et les conditions.

Le même article dispense pourtant plusieurs catégories de cette exigence, dont le suppléant occasionnel et l’enseignant à la leçon ou à taux horaire. La conséquence est décisive pour qui lit le chiffre du Devoir : près de huit enseignants « non légalement qualifiés » sur dix exercent sans enfreindre la loi, puisque celle-ci ne leur demande rien. L’expression désigne une absence de qualification, non une illégalité. Le ministère lui-même exclut ces personnes de son tableau de bord sur la question, faute d’obligation à leur égard.

Ce constat ne dédramatise rien. Il déplace la question : si la majorité de ces enseignants est dispensée par le texte, c’est que le législateur a toléré, dès l’origine, un enseignement sans autorisation pour les absences de courte durée. Ce qui a changé, c’est l’échelle à laquelle cette marge est mobilisée.

Article 25 : une exception multipliée par neuf

L’autre groupe est celui qui interroge le plus le juriste. L’article 25 de la loi permet au ministre d’autoriser un centre de services scolaire à engager une personne sans autorisation d’enseigner, « dans une situation exceptionnelle, aux conditions et pour la durée qu’il détermine ». C’est le fondement de la tolérance d’engagement, que le ministère décrit sur son propre site comme une permission exceptionnelle et temporaire, accordée lorsqu’il est impossible de recruter une personne légalement qualifiée.

Les conditions en sont modestes. Selon le formulaire ministériel, la personne doit détenir un diplôme de cinquième secondaire et une formation aux études supérieures, terminée ou non. Le Conseil supérieur de l’éducation indiquait en 2023 qu’une tolérance vaut deux années scolaires et qu’elle se renouvelle. À compter de la troisième demande, le formulaire exige de l’employeur qu’il atteste soit la poursuite d’un programme de formation à l’enseignement, soit un contexte de recrutement problématique dans la discipline ou la région. La difficulté de recruter suffit donc, à elle seule, à prolonger l’exception.

Les chiffres disent le reste. Selon une réponse du ministère à une demande d’accès à l’information datée du 6 février 2026, 1 090 tolérances ont été délivrées en 2015-2016, 3 757 en 2020-2021 et 9 716 en 2024-2025 : près de neuf fois plus en neuf ans. Le contrôle ne freine guère la courbe. Pour cette dernière année, le ministère rapporte 78 refus, réseaux public et privé confondus, soit moins de 1 % des demandes tranchées.

L’histoire de ce mécanisme rend le constat plus vif encore. Le Conseil supérieur de l’éducation rappelle qu’il souhaitait l’abolition des tolérances dès 1984, parce qu’il les jugeait déjà trop nombreuses. Quatre décennies plus tard, la dérogation qu’il voulait supprimer s’est installée au cœur du système. Dès 2022, les chercheurs Harnois et Sirois estimaient qu’une présence de cette ampleur pouvait difficilement être qualifiée de temporaire ou d’exceptionnelle.

Situation en 2024-2025	Fondement juridique	Effectif
Titulaires d’une autorisation d’enseigner	Art. 23 LIP et Règlement sur les autorisations d’enseigner	65,21 % du corps enseignant
Suppléance occasionnelle sans autorisation	Art. 23 LIP, dispense légale	36 035 personnes
Contrat sous tolérance d’engagement	Art. 25 LIP, situation exceptionnelle	9 719 personnes ; 9 716 tolérances délivrées

Là où la loi plie le plus : l’adaptation scolaire

La répartition des tolérances par discipline révèle une asymétrie que la moyenne efface. En adaptation scolaire, le ministère en a délivré 92 en 2015-2016 et 1 420 en 2024-2025, soit plus de quinze fois plus. Le ministère précise toutefois qu’une même tolérance peut viser plusieurs disciplines, si bien que ces sous-totaux ne s’additionnent pas.

Au même moment, le nombre d’élèves handicapés ou en difficulté d’adaptation ou d’apprentissage en formation générale n’a cessé d’augmenter depuis 2015-2016, selon les données ministérielles reprises par Le Devoir. La professeure Mylène Leroux, de l’Université du Québec en Outaouais, y voit un paradoxe : ce sont souvent les personnes les moins formées qui sont dirigées vers ces classes, alors que, résume-t-elle, « on se retrouve avec des besoins qui sont immenses ». La Fédération des syndicats de l’enseignement et l’Association montréalaise des directions d’établissement scolaire décrivent, dans le même article, un personnel qualifié surchargé par l’accompagnement des nouveaux venus, ce qui nuit à sa propre rétention.

Cinquante-huit voies rapides, aucun bilan

Le remède retenu par l’ancien gouvernement caquiste, à partir de 2023, a consisté à ouvrir des voies de qualification accélérées pour les titulaires d’un baccalauréat déjà en emploi. Selon le ministère, 58 programmes courts ont été ajoutés au Règlement sur les autorisations d’enseigner : 21 diplômes d’études supérieures spécialisées de 30 crédits et 37 maîtrises qualifiantes de 45 crédits.

Le ministère a toutefois répondu au Devoir qu’il ne détient aucun document sur le nombre de personnes inscrites à ces programmes, ni sur celles qui en sont sorties avec une autorisation d’enseigner. L’aveu prend un relief particulier : en 2023, la vérificatrice générale recommandait précisément au ministère de se doter d’une information complète et fiable sur la pénurie et ses enjeux. Trois ans plus tard, l’État ne peut dire si sa principale réponse au problème fonctionne.

La responsabilité de ce dossier incombe désormais à Joël Arseneau, nommé ministre de l’Éducation nationale dans le gouvernement de Paul St-Pierre Plamondon en octobre 2026. Il a annoncé la tenue d’états généraux sur l’éducation au cours des prochains mois.

Ailleurs au Canada, une exception plus courte

Le Québec n’est pas seul à embaucher hors du cadre ordinaire. L’Ontario recourt à la lettre de permission, encadrée par le Règlement 142/08 pris en vertu de la Loi sur l’éducation. Selon la note de politique ministérielle n° 147, le conseil scolaire doit d’abord afficher le poste publiquement et attester qu’aucun membre de l’Ordre des enseignantes et des enseignants n’a accepté l’emploi ; la lettre vaut au plus douze mois. Le contraste avec une tolérance québécoise de deux années scolaires, renouvelable sur la foi d’une difficulté de recrutement, est net.

En Colombie-Britannique, les lettres de permission ont été multipliées par plus de trois entre 2019 et 2023, passant de 92 à 303, selon des données du ministère provincial rapportées par CBC. Les régimes et les échelles diffèrent trop pour un classement, mais la tendance est commune : partout, l’exception gagne du terrain.

L’objection : la compétence ne se réduit pas au brevet

Le portrait serait incomplet sans l’autre versant. Selon la vérificatrice générale, les trois quarts des titulaires d’une tolérance en 2020-2021 détenaient un baccalauréat ou une maîtrise dans une autre discipline. Dans leur enquête publiée en 2022, Harnois et Sirois relevaient que 84 % des enseignants non qualifiés interrogés souhaitaient obtenir une autorisation, et que 64 % détenaient au moins un diplôme universitaire. Ces mêmes auteurs soulignaient qu’aucune étude québécoise n’avait encore mesuré l’effet de ces enseignants sur les apprentissages des élèves.

Le Conseil supérieur de l’éducation a d’ailleurs choisi en 2023 de parler d’« enseignants sans brevet », les personnes consultées jugeant l’étiquette de non-qualification stigmatisante. Et l’alternative à une tolérance, au mois d’août, n’est pas toujours un enseignant breveté : c’est parfois une classe sans titulaire. L’objection ne contredit pas le constat juridique ; elle en précise l’enjeu, qui tient moins aux personnes qu’au régime qui les encadre.

Une exception sans échéance

La loi continue d’affirmer, à l’article 23, que l’enseignement exige une autorisation, et de prévoir, à l’article 25, que l’on n’y déroge qu’en situation exceptionnelle. Entre ces deux phrases se loge aujourd’hui plus du tiers du corps enseignant. Les états généraux annoncés diront si le législateur entend réécrire la règle, resserrer l’exception, ou continuer de gouverner l’école par la seconde au nom de la première.

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