La Cour suprême du Canada a rendu le 30 juillet 2026, dans Démocratie en surveillance c. Canada (Procureur général), 2026 CSC 28, un arrêt unanime sous la plume du juge en chef Wagner. Elle y déclare inopérant l’article 66 de la Loi sur les conflits d’intérêts et énonce une proposition dont la portée dépasse de loin le dossier : toute disposition législative qui prétend restreindre un aspect quelconque du pouvoir de surveillance des tribunaux est ultra vires. Pour le droit québécois, la question n’est pas théorique — le deuxième alinéa de l’article 34 du Code de procédure civile est rédigé dans les termes exacts que l’arrêt fragilise.
Une clause qui ne fermait pas la porte, mais la rétrécissait
L’article 66 de la Loi sur les conflits d’intérêts énonce que les ordonnances et décisions du commissaire sont définitives et ne peuvent être attaquées que conformément à la Loi sur les Cours fédérales, pour les motifs énoncés aux alinéas 18.1(4)a), b) ou e) de cette loi.
La formulation mérite d’être décomposée, car elle explique pourquoi l’arrêt porte si loin. Le paragraphe 18.1(4) énumère six motifs de contrôle judiciaire. L’article 66 en retenait trois : l’absence ou l’excès de compétence, le manquement à la justice naturelle ou à l’équité procédurale, et la fraude. Il en écartait trois autres : l’erreur de droit, la conclusion de fait erronée tirée de façon abusive ou arbitraire, et l’illégalité résiduelle.
Ce n’était donc pas une clause privative pleine — de celles que la Cour suprême avait déjà condamnées. C’était une clause partielle, qui laissait subsister un contrôle judiciaire réel tout en le canalisant. Cette technique législative était réputée sûre depuis des décennies. Elle est répandue : la même énumération « a), b) ou e) » figure notamment dans les lois régissant le contrôle des décisions de la Commission des relations de travail et de l’emploi dans le secteur public fédéral et des arbitres de grief fédéraux.
Ce que la Cour a jugé
Le juge en chef Wagner formule la règle au paragraphe 76 : la légalité de chaque aspect d’une décision administrative et de chaque exercice d’un pouvoir public est assujettie à la surveillance des tribunaux, et une disposition qui prétend en limiter un aspect quelconque excède la compétence du législateur.
Le raisonnement, au paragraphe 71, prend soin d’écarter un malentendu qui traînait depuis Vavilov. Ce n’est pas le contrôle selon la norme de la décision raisonnable qui est constitutionnalisé. Ce qui l’est, c’est le rôle des tribunaux consistant à vérifier que tout exercice d’un pouvoir public trouve sa source dans le droit. Peu importe, dès lors, que la question soulevée relève du fait, du droit, de l’équité procédurale ou d’autre chose : l’étiquette ne commande rien.
La distinction est fine mais décisive. La Cour ne fige pas l’état actuel du droit administratif dans la Constitution. Elle constitutionnalise l’autorité des tribunaux de développer eux-mêmes, au fil du temps, les principes du contrôle judiciaire. Le juge en chef précise d’ailleurs, au paragraphe 75, que l’intention n’est pas de bouleverser le droit établi.
Trois autres verrous sautent
L’arrêt règle au passage trois questions distinctes, chacune d’importance.
D’abord, la surveillance parlementaire n’est pas un substitut adéquat au contrôle judiciaire. La Cour d’appel fédérale avait jugé unanimement, en 2024, que l’examen des rapports du commissaire par les parlementaires suffisait. Le juge en chef écarte cet argument aux paragraphes 33 et 35 : le Parlement conserve un rôle réel dans la supervision des activités du commissaire et dans le choix de donner suite ou non à ses recommandations, mais lorsqu’il est allégué que celui-ci a outrepassé les limites de ses pouvoirs, la primauté du droit exige que les tribunaux puissent intervenir. Le rôle politique et le contrôle de légalité ne sont pas interchangeables.
Ensuite, le statut constitutionnel des cours fédérales est confirmé. On avait pu douter de leur place, leur compétence étant conférée par la loi plutôt qu’inhérente. Le paragraphe 73 tranche : l’article 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 autorise le Parlement à transférer aux cours qu’il crée une partie de la compétence des cours visées à l’article 96, mais ce transfert ne peut pas éliminer une portion de cette compétence. Une clause privative qui empêcherait les cours fédérales d’exercer une composante du pouvoir de surveillance qui leur a été assigné est contraire à la Constitution.
Enfin, l’article 66 est déclaré inopérant en vertu de l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 — le remède constitutionnel classique, et non une simple interprétation atténuée.
| Question | État antérieur | Après 2026 CSC 28 |
|---|---|---|
| Fondement constitutionnel du contrôle judiciaire | Incertain depuis les années 1980 ; ancré dans la notion floue de « compétence » | Article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867, étendu au contrôle de légalité dans son ensemble |
| Clause privative partielle | Technique législative réputée valide | Inopérante si elle retranche un aspect du contrôle de légalité |
| Norme de la décision raisonnable | Débat doctrinal sur sa constitutionnalisation | Non constitutionnalisée en elle-même |
| Surveillance parlementaire | Jugée substitut adéquat par la Cour d’appel fédérale | Ne remplace pas le contrôle de légalité |
| Cours fédérales | Statut contesté (compétence d’attribution) | Exercent une compétence constitutionnellement garantie |
L’ombre portée sur l’article 34 du Code de procédure civile
C’est ici que l’arrêt cesse d’être une affaire fédérale. Le pouvoir de surveillance de la Cour supérieure du Québec est codifié à l’article 34 du Code de procédure civile. Son premier alinéa énonce le principe. Son deuxième alinéa pose la limite : ce pouvoir « ne peut s’exercer dans les cas que la loi exclut » ou qu’elle déclare relever de la compétence exclusive d’un organisme, « sauf s’il y a défaut ou excès de compétence ».
Cette formule est directement héritée de Crevier c. Procureur général du Québec, rendu en 1981 — arrêt né, lui aussi, d’un litige québécois portant sur le Code des professions. La Cour suprême y avait jugé qu’une clause privative ne pouvait soustraire au contrôle judiciaire les questions de compétence, sous peine de transformer le tribunal administratif en cour supérieure de fait. Le noyau protégé était la compétence. L’article 34 al. 2 codifie ce noyau, et rien de plus.
Or l’articulation ne tient plus. Vavilov avait déjà cessé de reconnaître les véritables questions de compétence comme catégorie autonome. Démocratie en surveillance achève le mouvement en déplaçant le noyau protégé : ce n’est plus la compétence, c’est la légalité — laquelle englobe expressément le fait, le droit et l’équité procédurale. Le deuxième alinéa de l’article 34 protège donc un minimum plus étroit que celui que la Constitution garantit désormais.
La même observation vaut pour le paragraphe 529 al. 1 (2°) du Code, qui permet à la Cour supérieure de réviser ou d’annuler une décision lorsque l’organisme a agi sans compétence ou l’a excédée, ou lorsque la procédure suivie est entachée d’une irrégularité grave. Là encore, le vocabulaire est celui de Crevier.
Il ne faut pas surinterpréter : ces dispositions ne deviennent pas inopérantes du seul fait de l’arrêt. Une clause privative demeure un signal d’intention législative, et le Code de procédure civile n’a jamais prétendu écarter le contrôle judiciaire dans son entier. Mais l’analyse québécoise ne peut plus se satisfaire d’une lecture littérale du deuxième alinéa. Le praticien qui se voit opposer, devant la Cour supérieure, qu’un texte réserve une matière à la compétence exclusive d’un tribunal administratif dispose désormais d’un argument constitutionnel dont il ne disposait pas le 29 juillet 2026.
Deux questions laissées ouvertes
La Cour a délibérément reporté, au paragraphe 70, la question de savoir à partir de quand une norme de contrôle imposée par le législateur empiète sur le noyau constitutionnel du pouvoir de surveillance. La cible évidente est la norme de la décision manifestement déraisonnable, que la Colombie-Britannique impose par voie législative alors qu’elle a disparu de la common law. La Cour suprême n’a pas encore été saisie d’un tel dossier depuis Vavilov.
Subsiste aussi une ambiguïté relevée par les premiers commentateurs. D’un côté, une clause privative qui, correctement interprétée, prétend écarter le contrôle judiciaire est une nullité. De l’autre, le juge en chef évoque au paragraphe 62 qu’une clause privative, comme élément intégré du régime législatif, pourrait éclairer la manière dont le contrôle du caractère raisonnable est mené. Comment une disposition constitutionnellement invalide pourrait-elle continuer d’influer sur l’analyse ? La remarque figurait dans un passage historique et n’a peut-être pas cette portée. La question sera plaidée.
Ce que l’arrêt dit du droit lui-même
Une dernière observation s’impose, et elle relève de la transparence. Le commentaire le plus complet publié à ce jour sur l’arrêt émane du professeur Paul Daly, de l’Université d’Ottawa — qui représentait l’appelante devant la Cour suprême avec le professeur Sujit Choudhry. Il commente donc une décision qu’il a lui-même obtenue, et le lecteur doit en tenir compte.
Cela dit, il rapporte un fait vérifiable et instructif : la thèse retenue par la Cour n’est pas celle qu’il défendait initialement. Après Vavilov, il avait soutenu que le contrôle du caractère raisonnable était constitutionnalisé en tant que tel. La Cour d’appel fédérale avait jugé cette lecture invraisemblable. L’argumentation finalement présentée à la Cour suprême a abandonné cette prétention au profit d’une thèse plus solide — l’ancrage du contrôle de légalité dans l’article 96.
Il y a là plus qu’une anecdote de plaideur. Un arrêt qui constitutionnalise l’aptitude des tribunaux à faire évoluer eux-mêmes les principes du contrôle judiciaire est né, précisément, d’un tel processus d’évolution : une thèse doctrinale, sa réfutation par un juge, sa reformulation, puis sa consécration. La Cour a protégé la méthode par laquelle elle-même est arrivée à sa conclusion. Reste à voir si les législateurs provinciaux, dont le Québec, tireront les conséquences rédactionnelles de cet arrêt — ou s’ils attendront qu’un plaideur les y contraigne.
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Références
- Cour suprême du Canada. (2026, 30 juillet). Démocratie en surveillance c. Canada (Procureur général), 2026 CSC 28. CanLII. https://canlii.ca/t/kmbdp
- Loi sur les conflits d’intérêts, L.C. 2006, ch. 9, art. 2, art. 66. Justice Canada. https://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/C-36.65/TexteComplet.html
- Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, par. 18.1(4). Justice Canada. https://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/f-7/
- Code de procédure civile, RLRQ, c. C-25.01, art. 34 et 529. Légis Québec. https://www.legisquebec.gouv.qc.ca/fr/document/lc/c-25.01
- Cour suprême du Canada. (1981, 20 octobre). Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 R.C.S. 220. CanLII. https://www.canlii.org/fr/ca/csc/doc/1981/1981canlii30/1981canlii30.html
- Daly, P. (2026, 30 juillet). The Supreme Court of Canada’s Decision in the Democracy Watch case. Administrative Law Matters. https://www.administrativelawmatters.com/blog/2026/07/30/
- Commission des relations de travail et de l’emploi dans le secteur public fédéral. Contrôle judiciaire. https://fpslreb-crtespf.gc.ca/fr/ressources/fiches-renseignements/procedures/controle-judiciaire.html
- Gowling WLG. (2025, 15 décembre). The past, present, and (potential) future of privative clauses. https://gowlingwlg.com/en/insights-resources/articles/2025/past-present-future-privative-clauses
